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Paesaggio ed Enti locali

Un annoso problema

Nel nostro Paese spesso si “dibatte” sulle cose nuove da fare, mentre si “attendono” ancora che quelle vecchie, già approvate, si realizzino. Accade, per esempio, che molte delle politiche strutturali sul piano europeo si attivino spesso con qualche decina d’anni di ritardo, a causa delle resistenze interne che si manifestano nel Paese, nella società civile, come nella stessa Amministrazione pubblica. A tal proposito appare opportuno introdurre il tema del paesaggio. La Convenzione Europea del Paesaggio è stata siglata a Firenze il 19 luglio del 2000 dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e recepita ormai da parte del nostro Governo, e tuttavia, il dibattito politico ed amministrativo di attuazione è solo agli inizi. Avrebbe invece dovuto aver luogo prima ancora della sua sottoscrizione, sia a livello nazionale che locale.

La responsabilità di questi ritardi è da addebitarsi non solo ad un’inadeguata informazione sull’argomento e ad una carenza culturale nel nostro Paese ma anche alla non definizione delle relative competenze, tra le varie istituzioni di Governo del Paese. Nella Convenzione Europea il paesaggio racchiude in sé tutto il territorio e riguarda spazi naturali, rurali, urbani e peri-urbani, comprendendo i paesaggi considerati eccezionali, sia i paesaggi della vita quotidiana, sia i paesaggi degradati. Il paesaggio rappresenta un elemento chiave del benessere individuale e sociale”, e per questo è considerato: come un bene collettivo avente una posizione centrale nella qualificazione e definizione di ogni territorio, in grado di incidere in modo significativo sul successo economico, sulla qualità della vita e sull’arricchimento culturale della sua comunità.
L’art.5. della medesima Convenzione spinge gli Stati a “(…) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonché nelle altre politiche che possono avere un’incidenza diretta o indiretta sul paesaggio”. In questo contesto la maggiore novità è l’importanza che la Convenzione riconosce al paesaggio agrario.

Vezio De Lucia, in sintonia con la politica del territorio al livello europeo, rileva come esso sia l’elemento che ha fatto la storia del paesaggio nel mondo: evidenzia quindi la sua importanza come diritto collettivo, la cui soddisfazione implica il definirsi di larghe convergenze, che vadano al di là dell’esaltazione di ogni singola componente del paesaggio stesso. Nonostante tutto ciò la parola paesaggio continua a essere utilizzata con diversi significati, tra i quali alcuni contraddittori ed equivoci. In particolare, la cultura di alcuni movimenti ambientalisti e il pensiero verde in generale, il quale tende ad egemonizzare queste tematiche, cerca di ridurre il paesaggio ad un sinonimo o ad una parte dell’idea di ambiente. Oppure, come, più drasticamente, afferma lo stesso Vezio De Lucia, il paesaggio viene considerato futile, antiquato, fuori moda, viene quindi cancellato e sostituito, volta a volta, da ambiente, o da ecologia, ecosistema, biosfera, biodiversità, parole evidentemente reputate più scientifiche e moderne. Oppure, c’è in questo dibattito, anche chi, come il Prof. Franco Farinelli in un suo recente articolo, ha rilevato che nella Convenzione Europea del Paesaggio la sostituzione del termine “territorio” col termine “paesaggio” può essere interpretata con una valenza ideologica a favore dell’estetica e della percezione individuale, dando luogo ad un modello di sviluppo debole del territorio. La filosofia ispiratrice della Convenzione Europea del Paesaggio è invece basata sull’idea che sia il paesaggio più che l’ambiente, il livello dell’applicazione delle politiche di salvaguardia, riqualificazione, gestione e progettazione del territorio all’interno dei singoli Stati.

L’interrogativo se ci sia nella nostra società l’esigenza o meno di una politica del paesaggio, fa emergere subito due opposte tendenze: da un lato chi propone il mantenimento del paesaggio come testimonianza dell’evoluzione passata, con tutti i vincoli d’immobilismo che ne derivano, e dall’altra chi sostiene la liberalizzazione dei vincoli, con le conseguenze di potenzialità di aggressione e consumo del territorio che ne derivano. Questa separazione così netta crea inconvenienti di vario tipo: a situazioni di immobilismo che deprimono l’economia locale, si contrappongono situazioni di cedimento delle istituzioni locali che lasciano passare ogni abuso.

Ne derivano pratiche sempre più squilibranti, di abbandono o di aggressione, comunque violente e distruttive, che si traducono in effetti disastrosi sia per il paesaggio che per l’ambiente. Si impone quindi una riflessione che possa portare ad una soluzione adeguata che garantisca la salvaguardia, ma permetta anche trasformazioni compatibili e sostenibili. Questo perché l’idea di paesaggio si fonda sui concetti di equilibrio e di armonia, sulla pacifica coesistenza degli elementi, sulla gradualità della loro trasformazione e sulla coerenza dei loro rapporti. Pertanto bisogna confermare che con la parola paesaggio si deve intendere l’intera fisionomia del territorio che include sia la sua forma che la sua bellezza.

A chi ritiene l’estetica del paesaggio un fattore arcaico va quindi ricordato che il paesaggio può essere sicuramente giudicato bello o brutto, ma è sempre espressione di un giudizio estetico. La conseguenza è quindi, che il paesaggio ha un valore estetico ed un valore culturale ed è un fattore insostituibile della percezione, dell’identificazione e della descrizione di un territorio. Di conseguenza, riteniamo che al paesaggio, in materia di scelte urbanistiche, debba essere riconosciuta una collocazione autonoma, tanto in senso disciplinare quanto in senso operativo, com’è sempre stato nelle migliori esperienze del governo del territorio in Italia.

Ma l’autonomia del paesaggio deve essere rivendicata soprattutto nei confronti delle scelte di breve periodo dell’economia, dell’occupazione, dello sviluppo e via di seguito. Questi sono diventati infatti i valori supremi della società contemporanea, quello che comanda su ogni altra prospettiva. Fra lo “sviluppo” e il “paesaggio” è in corso quindi un conflitto continuo, che continua ad essere perso a danno del “paesaggio”. Nella varietà delle prospettive con cui si può analizzare il rapporto tra uomo e ambiente il “paesaggio” merita invece uno spazio specifico, per l’importanza che assume, nel lungo periodo, nel determinare la qualità ecologica del territorio e quella esistenziale delle popolazioni. Inoltre la Convenzione Europea del Paesaggio richiama esplicitamente l’interpretazione delle trasformazioni attuali e del recente passato e la riflessione intorno agli aspetti educativi e formativi legati a questo tema che richiedono quindi una particolare attenzione. Qui si inserisce il ruolo fondamentale degli Enti Locali – Regioni, Province e Comuni – ai quali spetta l’applicazione dei principi della Convenzione nell’ottica di un’azione, sul territorio di competenza, caratterizzata da una stretta integrazione tra salvaguardia, gestione e progettazione.

Solo un approccio integrato degli Enti Locali – incluso il coinvolgimento attivo dei cittadini nei processi decisionali pubblici – sarà in grado di dare vita a politiche paesaggistiche e di intervento territoriale in grado di valorizzare la complessa relazione che lega società e territorio nella prospettiva di un complessivo sviluppo sostenibile. Gli Enti Locali dovrebbero quindi porre la qualità del paesaggio tra i loro obiettivi-guida di carattere politico per poter rispondere alle esigenze di una comunità moderna che deve fare i conti con i rischi ed i processi di degrado sociale, economico e territoriale in corso. Per questo fine è necessaria un’iniziativa che si proponga di analizzare in modo articolato il tema del paesaggio quale immagine della società che lo abita, delle vicende e delle identità territoriali, sociali, storiche e culturali che lo caratterizzano.

L’obiettivo pertanto, è quello di riuscire a offrire un concreto contributo a questo tema, il paesaggio, che oggi come molti altri aspetti, che appartengono alla nostra vita quotidiana, risulta in continua mutazione, trasformato dalle esigenze del nostro vivere moderno. La gente, se opportunamente sollecitata, rispetta i luoghi ai quali sentono di appartenere e nei quali si identificano. Far maturare questo tipo di consapevolezza crediamo sia indispensabile ai fini di una corretta ed efficace tutela e valorizzazione del paesaggio.

Con il passaggio delle competenze dallo Stato agli Enti Locali sono venute meno le procedure di salvaguardia, già messe in crisi quando il DPR 616/1977 delegò alle Regioni la “protezione delle bellezze naturali”, con facoltà di sub-delega ai Comuni, pur mantenendo un finale giudizio di conformità da parte delle Soprintendenze.

Il nuovo Codice dei Beni Culturali, nonostante contenga l’obbligo di Piani Paesaggistici Regionali, rischia di non essere attuato, soprattutto perché spesso le Regioni non vogliono assumersi la responsabilità di redigere i loro piani paesaggistici, per lasciare di fatto mano libera ai Comuni. Questo ha reso possibili una serie di decisioni del tutto scoordinate rispetto al progetto legislativo complessivo, prese da singoli Amministratori Comunali che spesso sono disponibili a svendere il paesaggio pur di rincorrere qualche esigenza clientelare, elettorale e non solo. Pertanto, i casi come quello di Montichiello non sono isolati, ma sono diffusi su tutto il territorio nazionale. Nascono grazie ad azioni condivise da vari Enti Locali, ognuno per le proprie competenze, che invece di difendere il paesaggio cercano di svenderlo alla speculazione edilizia, grazie soprattutto alla mancanza di piani paesaggistici.

Quel che sta accadendo non è colpa solo del Codice e delle altre leggi, ma anche dell’infelice riforma del titolo V della Costituzione (1999), che, anziché definire la ripartizione dei poteri fra Stato e Regioni, l’ha resa confusa, sollevando davanti alla Corte Costituzionale decine di conflitti. Secondo l’art. 117, la potestà legislativa sulla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (ivi compreso il paesaggio) spetta, in via esclusiva, allo Stato. Quanto alla valorizzazione, allo Stato spetta fissare i principi, alle Regioni (ivi comprese quelle ad autonomia speciale) la regolamentazione di dettaglio. L’esercizio della valorizzazione, ha chiarito una sentenza della Corte (26/2004) è in capo al possessore del bene, che sia lo Stato o la Regione.

Infine, secondo l’art. 118, leggi dello Stato devono regolare forme di intesa e di coordinamento fra Stato e Regioni «nella materia della tutela dei beni culturali». Ma la stessa distinzione fra “tutela” e “valorizzazione” è confusa e contraria alla buona amministrazione, produce frammentazione dell’azione amministrativa e dispersione delle responsabilità. È quindi tempo di lanciare in questo Paese, come ha proposto il FAI al termine del suo recente convegno, un grande patto nazionale per la tutela del paesaggio che includa Stato, Regioni, Enti Locali e privati.

Un patto che non solo suddivide le giustificate ed ulteriori competenze, ma dalle esigenze vitali e ineludibili di tutela del nostro patrimonio e dalla necessaria unità del Paese, richiamata ultimamente anche dal Presidente Giorgio Napolitano. In questo patto anche l’educazione all’arte, al paesaggio, all’ambiente, deve avere un ruolo essenziale, pena la devastazione dell’Italia che amiamo. “Il codice dei beni culturali prevede che ogni Regione faccia i propri piani per il paesaggio e alcune di queste anche se molto lentamente sono già in regola, altre no. Il Codice prevede che ogni Regione faccia il proprio “piano paesaggistico” e che questo contenga come prevede il Codice i vincoli nella sua formulazione.

La Corte costituzionale ha sancito anche che il piano paesaggistico nell’essere formulato dalla Regione non può essere un collage di piani comunali o provinciali, né può consistere in un mero rinvio a questi, se non per il recepimento e l’ulteriore specificazione delle norme di tutela. Nella pianificazione paesaggistica regionale decisivo è quindi il rapporto tra Regioni e Governo Nazionale, in quanto le competenze della “tutela” sono attribuite ai poteri esclusivi dello Stato mentre la “valorizzazione” è attribuita alle responsabilità concorrenti di Stato e Regione. Questo perché la tutela del paesaggio è tra i principi della Costituzione, come interesse della Repubblica, mentre la pianificazione del paesaggio è responsabilità della Regione. Queste competenze concorrenti, indubbiamente pongono alcune contraddizioni, che però potrebbero essere evitate se, invece di scontrarsi, gli Enti coinvolti si adoperassero per un accordo comune, così come auspica anche Edoardo Salzano tra gli esperti del paesaggio, che rileva che in un regime integrato il piano paesaggistico è redatto d’intesa tra Stato e Regione.

fonte: Cultura del Verde

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